¿Por qué nuestro Estado de bienestar apenas redistribuye?

Luis Buendía es profesor de Economía en la Universidad de León @LBuendiaG

Ricardo Molero Simarro es profesor de Estructura Económica Mundial y de España en la Universidad Autónoma de Madrid @ricmolsim

Tal y como es conocido, la sociedad española se ha convertido en una de las más desiguales de toda la Unión Europea y una de las que mantiene los mayores niveles de vulnerabilidad económica de las familias, muy por encima de lo que nos correspondería por nivel de renta, tal y como alerta el Informe sobre Bienestar Económico y Material publicado por el Observatorio Social de La Caixa hace un par de semanas. Buena parte de esa desigualdad y vulnerabilidad se han generado en el mercado de trabajo, no sólo como consecuencia del paro, sino también de las políticas de devaluación salarial, que explican que ni la reciente creación de empleo haya servido para reducir el índice de Gini. Otra parte ha sido consecuencia de los consabidos recortes de gasto público que han afectado a los servicios públicos y las transferencias sociales. No obstante, los problemas vienen, en realidad, de lejos y se encuentran relacionados con el histórico infradesarrollo de nuestro Estado de Bienestar.

El grado de desigualdad de una economía se explica fundamentalmente por dos dimensiones: una, la de lo que ocurre en el mercado, es decir, cómo se reparte la renta generada en el ámbito productivo entre beneficios y salarios y cómo de desigual es el reparto de ambos; y, dos, la de la redistribución pública, es decir, cómo el Estado es capaz de alterar esa desigualdad primaria (también llamada “predistribución”) mediante los impuestos recaudados para financiar el gasto público. Aunque este gasto genera una mayor redistribución (hasta cuatro quintas partes de ella, en función del país), el reparto que se lleva a cabo de los impuestos también tiene un impacto directo sobre la desigualdad, además de ser el vehículo para financiar la reducción de las desigualdades vía gasto.

Tradicionalmente la economía española ha presentado menores niveles relativos de desigualdad de mercado (acordes a su más bajo perfil técnico), pero la redistribución de la renta mediante políticas públicas también ha sido escasa. La crisis alteró temporalmente ese esquema. La destrucción de empleo y el ajuste salarial nos pusieron entre los países europeos que peor predistribución tienen, pero, paradójicamente, la extensión del número de personas solicitante de prestaciones de desempleo y de pensiones aumentaron la capacidad redistributiva del Estado. No obstante, al recortarse su montante y perder muchas de ellas el derecho a recibirlas, en la salida de la crisis hemos pasado a tener el 4º sector público que menos redistribuye de la Eurozona, sólo por detrás de los de Letonia, Estonia y Lituania. Y, lo que es peor, las políticas públicas se han mostrado absolutamente incapaces de proteger frente a la situación de riesgo de pobreza o exclusión en la que vive casi un tercio de las familias de nuestro país. ¿Por qué?

Índice de Gini antes de transferencias sociales (2016) [1]		Índice de Gini de la renta disponible (2016) [2]		Redistribución pública de la renta (diferencia) (2016) [(1)-(2)]
Grecia	60,7	Lituania	37,0	Portugal	26,6
Portugal	60,5	Letonia	34,5	Grecia	26,4
Alemania	55,5	España	34,5	Alemania	26,0
Lituania	52,3	Grecia	34,3	Finlandia	23,0
Francia	50,8	Portugal	33,9	Bélgica	22,5
España	50,7	Italia	33,1	Francia	21,5
Chipre	50,2	Estonia	32,7	Irlanda	20,7
Irlanda	50,2	Chipre	32,1	Austria	20,1
Italia	49,4	Luxemburgo	31,0	Países Bajos	19,6
Bélgica	48,8	Alemania	29,5	Eslovenia	19,2
Luxemburgo	48,8	Irlanda	29,5	Chipre	18,1
Finlandia	48,4	Francia	29,3	Luxemburgo	17,8
Letonia	47,6	Malta	28,5	Eslovaquia	16,9
Austria	47,3	Austria	27,2	Italia	16,3
Estonia	46,9	Países Bajos	26,9	Malta	16,2
Países Bajos	46,5	Bélgica	26,3	España	16,2
Malta	44,7	Finlandia	25,4	Lituania	15,3
Eslovenia	43,6	Eslovenia	24,4	Estonia	14,2
Eslovaquia	41,2	Eslovaquia	24,3	Letonia	13,1

Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de Eurostat.

Es cierto que nuestro Estado de bienestar presenta un grado aceptable de extensión de algunos servicios públicos básicos, principalmente de educación y sanidad, no así de atención a la dependencia. Sin embargo, tenemos un sistema impositivo mal diseñado en términos de equidad, capaz de reducir la desigualdad únicamente en un 2,54% del coeficiente de Gini; y unas prestaciones sociales excesivamente concentradas en aquellas de carácter contributivo, pensiones y desempleo, fundamentalmente. Como vamos a ver, el problema no es que éstas sean demasiado generosas (están lejos de serlo), sino más bien que el resto de las transferencias sociales son totalmente insuficientes. No en vano, España es uno de los países en el que las políticas públicas tienen menos capacidad de reducir la pobreza, tal y como advierte el informe del Observatorio Social de La Caixa.

En primer lugar, en el ámbito impositivo su mal diseño se debe, al menos, a tres factores. Primero, las sucesivas reformas tributarias han ido dando una creciente preponderancia a los impuestos indirectos (IVA e impuestos especiales), que se pagan independientemente del nivel de renta, y ello en un país donde el peso de los ingresos por cotizaciones sociales (que funcionan como un impuesto proporcional, y, por tanto, no progresivo) es más elevado que la media de la UE. Además, las reformas mencionadas también han ido concentrado la carga de la imposición directa sobre las rentas del trabajo, tratando de manera privilegiada a las del capital. A todo ello, se añade la extensión de múltiples deducciones y bonificaciones, especialmente, aunque no sólo, en el Impuesto de sociedades y en el IRPF. Esas deducciones y bonificaciones son, por lo general, ineficaces para los fines que supuestamente persiguen y tienen un efecto distributivo negativo, porque de ellas se suelen aprovechar empresas y familias de mayores ingresos. No en vano, en muchos casos, las familias de menores ingresos ni siquiera llegan a hacer declaración de la renta; mientras que las PYMES acaban pagando tipos efectivos más altos en Sociedades que los grandes grupos empresariales.

Como mencionamos, este regresivo sistema impositivo es, en sí mismo, una de las causas de la escasa redistribución pública de la renta, pero, además, explica que nuestro gasto en protección social se encuentre alejado de los estándares europeos. Nuestros ingresos públicos están más de 8 puntos porcentuales por debajo de la media de la Eurozona en relación con el PIB. Esta escasez de recursos del sector público, junto con las reglas fiscales (el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y su desarrollo reciente) impuestas desde Bruselas, han derivado en un ensanchamiento durante los últimos años de las brechas que sufrimos en cada uno de los rubros de la política social. Medido respecto al PIB, nuestro gasto en protección social representa el 88% de la media de la Eurozona (cayendo desde el 90% en 2011), y es de apenas un 80% (desde el 85%) si la comparación se realiza sin considerar las pensiones de jubilación y las prestaciones por desempleo, que están en niveles comparativamente mayores debido a la situación de nuestro mercado laboral.

Este menor gasto social se debe a la infradotación que sufren algunas políticas clave, muy especialmente, las de vivienda (con un parque público prácticamente inexistente); las de lucha contra la exclusión social (con unas rentas mínimas limitadas y desiguales entre CCAA); y las familiares (con una escasísima, en importe y cobertura, protección a las familias con hijos/as). Es justamente la insuficiencia de esas prestaciones de carácter no contributivo la que impide que nuestro Estado de bienestar reduzca sustancialmente la desigualdad y, menos aún, sea capaz de proteger frente a la vulnerabilidad económica. Dicho de otro modo, el hecho de que nuestro Estado de bienestar sea más pequeño y que su sesgo hacia las prestaciones contributivas sea mayor (como también se señalaba aquí y aquí), reduce su eficacia en la reducción de las desigualdades.

Las pensiones de jubilación y las prestaciones por desempleo tienen un importante efecto amortiguador, sobre todo al impedir la caída directa en la pobreza de quienes se jubilan o pierden su empleo. Sin embargo, esas prestaciones apenas llegan a las familias de menores ingresos, en muchos casos compuestas por personas excluidas del mercado laboral formal, que son justamente aquellas que más necesidad tendrían de recibir transferencias sociales. En este sentido, las disfuncionalidades de nuestro mercado de trabajo (con una economía sumergida muy importante) haría recomendable recurrir a prestaciones monetarias universales y, por tanto, no contributivas.

De hecho, la insuficiencia de nuestro Estado de bienestar afecta de manera desigual a cada grupo de población. Impacta sobre la pobreza infantil, que se mueve simétricamente a los ingresos de esas familias, sin que la política pública sea capaz de amortiguarla, en lo que supone una de las grandes lagunas de nuestro sistema. Además, las brechas de género y generacionales existentes en el mercado laboral se trasladan directamente a un menor importe de las transferencias sociales recibidas por mujeres y/o jóvenes. No en vano, la discontinuidad de sus vidas laborales les impide, en muchos casos, generar los derechos asociados a las prestaciones de carácter contributivo, al igual que le ocurre a buena parte de los/as trabajadores/as inmigrantes. De esto modo, el sesgo a favor de las prestaciones contributivas provoca que las desigualdades originadas en el mercado de trabajo se refuercen en el ámbito de las políticas públicas. Mujeres, jóvenes y extranjeros/as no sólo afrontan una mayor precariedad laboral, sino que se encuentran, en buena medida, desasistidas/os por el Estado de Bienestar. Y eso tiene su reflejo en los peores indicadores de pobreza, exclusión o privación material que sufren.

No sólo eso, sino que, en concreto, ese sesgo retroalimenta los desequilibrios de género existentes en el reparto del trabajo de cuidados. La absoluta insuficiencia, mencionada anteriormente, de las actuales políticas familiares, educativas, de permisos de paternidad/maternidad y de atención a la dependencia impide que se reduzcan las cargas de trabajo no-remunerado soportado por las mujeres. Esto, a su vez, obstaculiza su integración de pleno derecho en las relaciones laborales remuneradas, limitando, de nuevo, la protección social potencialmente recibida.

En síntesis, la escasa capacidad redistributiva del sistema fiscal tiene en la insuficiencia de los ingresos públicos y en el infradesarrollo de la protección social no-contributiva sus principales causas. Esto genera un sesgo del Estado de bienestar español hacia las prestaciones contributivas, reduciendo la capacidad redistributiva del estado. Si se pretende mejorar la eficacia de las políticas públicas en la reducción de las desigualdades y la protección frente a la pobreza monetaria, la exclusión social y la privación material, es necesario mejorar la capacidad recaudatoria del sistema fiscal, ampliando la base (sobre todo hacia quienes eluden y evaden la carga que les correspondería) y elevando la progresividad conjunta del sistema, empezando por eliminar deducciones regresivas e ineficaces. Pero además de mejorar la suficiencia del sistema fiscal, la consecución de una sociedad con menos diferencias pasa por incrementar de forma sustancial los recursos dedicados a las políticas familiares, contra la exclusión social o de vivienda, es decir, aquellos ámbitos en los que las carencias de nuestro Estado de bienestar son más acuciantes, e incrementarlos además priorizando mecanismos no contributivos, con el fin de evitar la ampliación de los efectos resultantes de un mercado de trabajo disfuncional. Sólo así estaremos en condiciones de afrontar la dramática situación que viven muchas familias actualmente.